EL MAR MENOR, COLMADO DE PROTECCIÓN LEGAL:
APUNTES SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA LAGUNA
Eduardo Salazar
Ortuño
Abogado
Profesor asociado de
la UMU
El Mar Menor, enfermo por las tensiones entre los sectores agrícola,
urbano-turístico, náutico, pesquero y el medio natural, no podía quedar ajeno a
múltiples iniciativas legales que, a nivel internacional, europeo, estatal o
autonómico, han desarrollado el mandato de preservar los recursos naturales, el
litoral y aquellos espacios de mayor significación ecológica desde los años 80
del pasado siglo XX.
Para entender la protección legal de la laguna costera salada más
importante del Mediterráneo occidental y del humedal más relevante del Sureste,
así como su ineficiencia, deben señalarse varias estrategias jurídicas que se
han abordado por las Administraciones competentes, surgidas a su vez como
reacción a la velocidad en la degradación del Mar Menor en las últimas décadas
y merced al desarrollo las políticas de conservación de la biodiversidad. Por
un lado, la creación de un régimen legal específico inoperante para la
armonización de los usos en el Mar Menor y, por otro, la “multideclaración”
total o parcial de la laguna como espacio natural en superpuestos regímenes o
“etiquetas”, todo ello acompañado de la ausencia a día de hoy de un instrumento
legal coercitivo que acoja una planificación detallada y coordinada, pese a los
innumerables documentos que se han formulado en los últimos treinta años. Puede
así decirse, como mascarón de proa de lo que vendrá a continuación, que la falta de voluntad política ha impedido la
existencia de una normativa clara y contundente que regule los usos en el Mar
Menor.
Fruto de los primeros estudios sobre la costa murciana desarrollados
entre 1981 y 1985 que ya apuntaron sobre la necesidad de una reorientación del
planeamiento urbanístico y de unas directrices para el desarrollo de la zona,
surgió la temprana Ley regional 3/1987,
de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor. Acusada sin éxito de
inconstitucionalidad por la oposición, esta norma fue pionera al contemplar ya
la gestión integrada del litoral y abarcar el Mar Menor y su entorno de
influencia como objeto de una intensa planificación con el fin de “posibilitar un desarrollo armónico de la
zona compatible con la conservación del ecosistema de la laguna”. Esta Ley marco,
que propiciaba pero no adoptaba decisiones concretas, creaba una estructura
basada en cuatro instrumentos: las Directrices de Ordenación Territorial del
Área del Mar Menor – que unificarían criterios aplicables a los planes
urbanísticos municipales -, el Plan de Saneamiento del Mar Menor para reducir
la contaminación tierra-mar así como la marítima, el Plan de Armonización de
Usos del Mar Menor – referido a la protección del ecosistema lagunar y de su
zona de influencia en relación a usos como la pesca y los cultivos marinos – y,
por último, el Plan de Ordenación y Protección del Litoral del Mar Menor,
referido a la franja litoral afectada por el desarrollo turístico, puertos,
paseos marítimos y creación de playas.
Pues bien, pese a sus previsiones, esta Ley fue desigual e
insuficientemente desarrollada por los sucesivos gobiernos autonómicos; algunos
documentos llegaron a fase de Avance, otros quedaron en fase de estudio, y lo
único aprobado fue un Plan de Saneamiento por un procedimiento distinto, lo que
nos lleva a calificar de “oportunidad perdida” el desarrollo cabal y detallado
de esta norma específica aprobada a medida de la problemática del Mar Menor.
Más adelante, y como consecuencia de la aprobación de la Ley regional 4/1992,
de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de
Murcia, se declararon los espacios
naturales protegidos regionales en su Disposición Adicional Segunda y,
entre ellos, varios lugares adyacentes al Mar Menor, tales como las “Salinas y
arenales de San Pedro del Pinatar” (que se reclasificó como Parque Natural ya
que estaba protegido mediante Plan Especial de Protección desde 1985) y los “Espacios abiertos e Islas del Mar Menor”
como Paisaje Protegido, éstos últimos como paisajes ribereños que reproducen
los ambientes y génesis de la laguna y que incluyen la Playa de la Hita, el
cabezo y la marina del Carmolí, el saladar de Lo Poyo, las salinas de
Marchamalo y Playa de las Amoladeras, el cabezo del Sabinar, el cabezo de San
Ginés y todas las islas. Otros espacios naturales relevantes en el entorno del
Mar Menor también declarados en la misma norma fueron el “Cabezo Gordo”, las
“Islas e islotes del Mar Mediterráneo” y el “Parque Regional de Calblanque, Monte
de las Cenizas y Peña del Águila”.
Pero más allá de la declaración
de los espacios naturales protegidos (ENP) es necesaria su concreta
planificación y concreción de las actividades compatibles con los mismos, que a
su vez debe coordinarse con la planificación urbanística y otros planes
sectoriales. Precisamente en ese aspecto los Espacios Abiertos e Islas del Mar
Menor, junto a muchos otros espacios naturales en la Región de Murcia, adolecen de un Plan de Ordenación de los
Recursos Naturales (PORN) aprobado definitivamente que resolvería en gran medida los conflictos ambientales en torno a
tales espacios o iniciaría el camino para conciliar los usos. Sólo los
Parques Regionales citados tienen esa suerte. Lo más lamentable es que la
tramitación del PORN de los Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor - aprobado inicialmente en 1993 y
“reiniciado” en 2003 – tiene que ver con investigaciones judiciales sobre la
posible existencia de prevaricación en el caso de Novo Carthago, cerca del saladar de Lo Poyo.
Como consecuencia de la aprobación de la Ley 7/1995, de Protección de la
Fauna Silvestre, y con un enfoque basado en la protección de especies de fauna singulares
y amenazadas, se declaró el Área de
Protección de la Fauna Silvestre (APF) “Mar
Menor y Humedales asociados”, que como la mayoría de la Ley, no ha sido
desarrollada desde entonces y se ha quedado en una “etiqueta” más.
Algunos años después, el desarrollo de la Red Natura 2000 en el plano
europeo - Directiva Hábitats (Directiva 92/43/CEE) junto al de la Directiva
Aves (Directiva 2009/147/CE) - supuso la creación de una extensa red de zonas
protegidas que se superpuso a la previsión regional de ENPs y que obligaba a la
adopción de medidas de gestión medioambiental en las zonas seleccionadas,
promoviendo además el desarrollo sostenible en dichos lugares. La Comunidad
Autónoma de la Región de Murcia incluyó en el listado de espacios con
relevancia ecológica europea a la laguna a través de seis Zonas de Especial
Protección para las Aves (ZEPA) y seis Zonas de Especial Conservación (ZEC) que
redundan o se solapan en torno al Mar Menor. Todas estas nuevas áreas
protegidas basadas en la protección de la biodiversidad y a las aves
especialmente – que incluyen espacios abiertos, islas, al Cabezo Gordo y a la
propia laguna - debían tener a estas alturas planificada su gestión (el plazo
otorgado por la Unión Europea finalizó en junio de 2012 y ya hay iniciado un
expediente de infracción), pero no ha sido hasta este verano de 2015, que hemos
podido conocer un borrador de planificación, como más adelante referiremos.
En el plano internacional, el Mar Menor fue incluido en las listas más
prestigiosas en cuanto a humedales y espacios costeros se refiere. Así, en
1994, conforme al Convenio Internacional de protección de humedales como
hábitats de aves acuáticas, celebrado en Ramsar (Irán) en 1971, se incluyó al
“Mar Menor” como humedal de relevancia
internacional de la “Lista Ramsar”
en una superficie de cerca de 15.000 hectáreas por causa de aves como la
cigüeñuela o el chorlitejo patinegro. Además, en 2001, en el XII Encuentro de
las Partes del Convenio de Barcelona (Convenio para la Protección del Mar
Mediterráneo contra la Contaminación de 1975), y en relación a su Protocolo
sobre zonas protegidas y biodiversidad, se propuso y declaró como ZEPIM (Zona
Especialmente Protegida de Interés para el Mediterráneo) al “Mar Menor y
zona oriental mediterránea de la costa de la Región de Murcia”.
Las Directrices de Ordenación del
Litoral, surgidas del nuevo marco creado por la Ley del Suelo de la Región
de Murcia, aprobada en el año 2001, sustituyeron a la Ley del Mar Menor de 1987, que fue expresamente derogada sin haber
visto crecer sus frutos. Las nuevas Directrices dejaron sin resolver los
problemas ambientales de la laguna e incentivaron los aspectos más agresivos
del modelo urbanístico y turístico intensivo, y hundieron toda expectativa de
desarrollo de la planificación contemplada en la Ley 3/1987.
Nuestra joya de la costa murciana, quizá el humedal más importante del
Sureste, reúne por su singularidad requisitos para entrar a formar parte de
todos los elencos de espacios naturales que se precien en el ordenamiento
jurídico español; y aunque lo que “abunda no daña”, en ocasiones parece que de poco ha servido colocar en todos los catálogos
de espacios naturales protegidos a este mar pequeñico, dadas las amenazas,
cuestiones y conflictos ambientales que sobre él se ciernen, sin una
planificación que busque la pacificación de la zona y la claridad y seguridad
jurídica acerca de lo que se puede o no autorizar en sus riberas, en sus aguas
o en el campo y municipios circundantes (véase el caso de Puerto Mayor).
Debe mencionarse que, como fruto de la declaración como ZEPIM, se
consiguió en 2003 financiación internacional para el proyecto CAMP Mar Menor (“Programa de Gestión
Integrada del litoral del Mar Menor y su zona de influencia”), un proyecto
piloto de Gestión Integrada de las Zonas Costeras único en la Europa occidental
y que hubiera sido un revulsivo para la laguna y para la conciliación de los
usos e intereses que la sobrevuelan y surcan. Desgraciadamente, y sólo a falta de firmar un convenio, las
autoridades regionales renunciaron al proyecto del Programa de Naciones Unidas
para el Medio Ambiente en su Programa de Acción para el Mediterráneo (UNEP-MAP)
y la financiación se marchó a un CAMP en
las costas de Almería (Cabo de Gata).
De nuevo, por la inacción de las autoridades regionales quedó flotando sobre la
laguna otra oportunidad perdida para
el desarrollo de planificación concreta en relación a los conflictos
ambientales y de desarrollo presentes en el Mar Menor.
Ante la pasividad regional y la necesidad pendiente de una gestión
integrada para el litoral de la laguna, la Administración del Estado impulsó
desde las competencias que le eran propias el Plan Especial de Ordenación del
Dominio Público Hidráulico, Costero y de Patrimonio Natural del Campo del Mar
Menor (PEC), que fue presentado en 2006, con un enfoque basado en los
presupuestos de la Directiva Marco del Agua, aplicable también a las aguas
costeras. El Ministerio de Medio Ambiente llegó a convocar en sucesivos años la
llamada “Comisión del Mar Menor”, con una amplia representación de todos los
sectores implicados, que discutió el borrador del PEC, siempre con la oposición
de los representantes regionales.
Posteriormente, la idea de una Comisión del Mar Menor ha sido recogida
por la Consejería con competencia en materia de Obras Públicas, pero donde sólo
puede acudir miembros de otras la Administración regional, así como la
Confederación Hidrográfica del Segura y la Demarcación de Costas del Estado.
Actualmente nos encontramos con el instrumento
financiero ITI (Inversión Territorial Integrada), una nueva herramienta
legal europea que dirige los fondos comunitarios hacia una zona en concreto, y
para el que el Mar Menor ha resultado ser una de las tres zonas beneficiarias
en España, en desarrollo de la denominada Estrategia
de Gestión Integrada de Zonas Costeras en el Mar Menor y su entorno. Parece
que se ha conseguido la financiación para actuaciones concretas, pero se sigue
careciendo de una planificación ambiental que garantice la sostenibilidad de
toda esa inversión.
A día de hoy, a falta de una ley específica
para el Mar Menor, y debido a la
presión que desde la Unión Europea se ejerce para que se planifique la gestión
de los lugares incluidos en la Red Natura 2000, el gobierno regional ha
difundido para público conocimiento un borrador del Plan de Gestión Integral de los Espacios del Mar Menor y de la FranjaLitoral Mediterránea de la Región de Murcia, la que se conoce como Área de
Planificación Integral número 2. Se trata de un instrumento que permite
unificar las respuestas que se plantean desde las múltiples figuras de
protección que afectan al Mar Menor, en especial en relación con los objetivos
y medidas de conservación de la biodiversidad asociada a la laguna y protegida
por la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad. Esta planificación
impulsada por la Consejería de Agricultura y Agua, debe suponer un referente
para cualquier actuación en la laguna, incluyendo los proyectos que pretendan
financiarse con el instrumento ITI, que debieran estar amparados por la
planificación ambiental con parámetros
de sostenibilidad impidiendo que, de nuevo y como una maldición para este
espacio natural, solamente un sector de ciego desarrollo turístico sea el que
tome las decisiones. Precisamente de la participación de todos los sectores que
desean un Mar Menor eficientemente protegido depende la eficaz aprobación de un
Plan de Gestión Integral útil y eficiente para la laguna, que abra una nueva
oportunidad de planificación integral del Mar Menor y de corresponsabilidad
social a través de la Comisión de
participación de los espacios protegidos del Mar Menor y de la franja litoral
de la Región de Murcia.
De estas y otras cuestiones podremos debatir en
las Jornadas que los días 30 de noviembre y 3 de diciembre 2015 se llevarán a cabo en Murcia,
organizadas por el “Pacto por el Mar Menor”.